Ситуация

 
Судебная коллегия автор: Борис Райкес

Судебная коллегия по административным делам создана в Тверском областном суде и действует с 11 января 2013 года. Но прежде чем говорить о деятельности коллегии (будем для простоты называть ее дальше административной коллегией, тем более что такое название уже прижилось в обиходной речи), нельзя не сказать несколько слов об административном судопроизводстве в России на современном этапе, поскольку без этого не ясна будет ни сущность данной формы правосудия, ни ее назначение.

 

Цифры о результатах рассмотрения публично-правовых споров судами Тверской области заставляют задуматься как о степени компетентности, так и об определенном правовом нигилизме тех, кто в силу своего должностного положения призван руководить и управлять муниципалитетами, осуществлять другую властную деятельность в нашей области.

 

Конституция РФ с момента ее принятия в 1993 году закрепила в Российской Федерации четыре формы судопроизводства: административное, арбитражное, гражданское и уголовное. Но, несмотря на это, административное судопроизводство до недавнего времени не имело самостоятельного характера. Фактически такие дела рассматривались в рамках гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной форм правосудия. А любой, кто сталкивался с деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов, знает, что гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство в некоторых существенных моментах не совпадают между собой, и это влечет противоречивость в подходах к разрешению дел.

В декабре 2012 года, выступая на съезде судей РФ, эту проблему озвучили председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин и Президент РФ В.В. Путин, по поручению которого началась активная работа по созданию административных коллегий в областных и равных им судах, а также по разработке и принятию кодекса об административном производстве.

Почему же столь существенное внимание начало уделяться административному судопроизводству? Ответ на этот вопрос в следующем. У нас широко распространено мнение о том, что административные дела – это дела об административных правонарушениях (нарушения правил безопасности дорожного движения, правил техники безопасности при эксплуатации определенных объектов и т.д.), то есть дела, рассматривающиеся в судах в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях.

Суды действительно рассматривают много таких дел. Например, в 2012 году дел об административных правонарушениях в Российской Федерации было рассмотрено более 5,5 миллиона (а уголовных дел – около 4,5 миллиона). Только мировые судьи Тверской области за первое полугодие 2013 года приняли к производству 31215 дел об административных правонарушениях (в первом полугодии 2012 года эта цифра составляла 22093 дела, то есть рост числа дел всего за полгода составил 35,8%).

Понятно, что такой объем дел объективно свидетельствовал о необходимости специализации судей, рассматривающих так называемые административные дела.

Но не менее важной, и не ошибусь, если скажу, что более значимой, причиной развития административного судопроизводства стала необходимость осуществления в рамках судебной процедуры справедливого разрешения собственно административных дел, то есть дел, вытекающих из публичных правоотношений, при рассмотрении которых суды проверяют законность деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Эти дела называются административными потому, что причиной их возникновения является осуществление управленческой, то есть административной деятельности органами государственного или муниципального управления.

Гражданин или организация, которые считают такую деятельность (или бездействие) незаконной, должны иметь право оспорить их в судебном порядке и призвать к ответу административный орган или чиновника, не соблюдающего или не выполняющего требования того или иного закона.

Именно в силу названных выше причин административная коллегия областного суда состоит из двух судебных составов: первый – административный – рассматривает в апелляционном порядке жалобы на решения нижестоящих, то есть районных и городских, судов, рассмотренные ими по первой инстанции, а второй судебный состав является апелляционной инстанцией к районным и городским судам по делам, вытекающим из публичных правоотношений, то есть, проще говоря, по делам, где одной из спорящих сторон является гражданин, а другой стороной – власть в лице соответствующих органов и должностные лица, представляющие эти органы.

В чем особенности административного судопроизводства, и каковы перспективы его развития и осуществления?

Спектр правоотношений, которые становятся предметом рассмотрения судей, осуществляющих административное судопроизводство, очень объемен и носит разноплановый характер. Это и жалобы на постановления административных органов (ГИБДД, Гостехнадзор, Роспотребнадзор и т.д.) о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности, и оспаривание актов органов государственной власти (так называемый нормоконтроль), и жалобы на действия избирательных комиссий в период проведения выборов различных уровней.

Административно-правовые споры граждан с публичной властью касаются и иных сторон жизни общества: предоставления жилья, медицинской помощи, назначения пенсий и социальных пособий, регистрации граждан по месту жительства, выдачи лицензий на различные виды деятельности, регистрации прав на недвижимость и т.д. Главное в том, что в этих спорах имеется существенная особенность – спорящие стороны здесь заведомо неравны, так как с одной стороны в них выступают гражданин или организация, которые считают, что органы власти каким-то образом ущемили их интересы.

Второй стороной в этих спорах фактически выступает государство, которое в лице своих органов осуществило действия или приняло акт, обязательный для исполнения не только этим гражданином или организацией, но и иными лицами (отсюда и название этих правоотношений – «публичные», то есть имеющие значение для широкого, а зачастую и для неопределенного круга лиц).

Именно в силу неравного положения сторон в подобных спорах законодатель уже сегодня, когда эти дела рассматриваются по правилам общего гражданского судопроизводства, отступил от принципа диспозитивности¸ то есть равенства сторон при их рассмотрении. Так, если обычные гражданские дела рассматриваются по принципу: каждая сторона сама обязана доказать свою правоту и представить необходимые доказательства, то при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений, бремя доказывания своей правоты, в соответствии со ст.249 ГПК РФ, переложено на орган исполнительной власти, действия которого обжалуются.

Иными словами, при рассмотрении публичного спора невластный участник судебного процесса получает своеобразную льготу, что, безусловно, обеспечивает баланс публичного и частного интереса при его разрешении. Эти «льготы» планируется сохранить и расширить в Кодексе административного судопроизводства, над принятием которого сейчас работает Федеральное Собрание РФ.

Наверное, не нужно говорить о том, сколь важно в современных условиях, когда мы много говорим и слышим о «чиновничьем беспределе и произволе», о неэффективности государственного управления, о волоките при рассмотрении обращений и заявлений граждан, иметь право и возможность своевременно защитить свои права и добиться справедливости. Поэтому трудно переоценить и с точки зрения обычного гражданина создание административной юстиции, и прежде всего формирование судебных коллегий, специализирующихся на рассмотрении подобных дел.

Сегодня граждане и организации уже достаточно активно пользуются своим правом на судебную защиту. Достаточно сказать, что если в 2009 году суды общей юрисдикции в России рассмотрели 126 тыс. дел этой категории, в 2010 году – 150 тыс. дел, то в 2011 году – уже 226,5 тыс. таких дел. В 2012 году суды в России удовлетворили более 48% жалоб на действия должностных лиц и 72% жалоб на неправомерные действия государственных муниципальных органов власти и органов местного самоуправления.

В Тверской области в прошлом году картина была примерно такой же: суды удовлетворили около 60% жалоб граждан и организаций на неправомерные действия должностных лиц и органов власти и управления. Эти данные позволяют утверждать, что, как верно заметил председатель Верховного суда РФ В.М. Лебедев, административная юстиция сегодня занимает одно из ведущих мест в российском правосудии.

На мой взгляд, приведенные цифры о результатах рассмотрения публично-правовых споров судами Тверской области заставляют задуматься как о степени компетентности, так и об определенном правовом нигилизме тех, кто в силу своего должностного положения призван руководить и управлять муниципалитетами, осуществлять другую властную деятельность в нашей области.

Судебная коллегия по административным делам действует в составе Тверского областного суда немногим более полугода, поэтому подводить итоги еще рано. Но на некоторых существенных моментах, уроках, которые мы извлекли, о задачах и подходах к их разрешению, нельзя не остановиться.

За прошедшее время нами рассмотрено 366 дел по жалобам на решения судов и постановления административных органов по делам об административных правонарушениях и более 300 дел, вытекающих из публичных правоотношений. Подчеркну: это дела, которые коллегия рассмотрела в апелляционном порядке. Более 75% решений нижестоящих судов по этим делам оставлены без изменения. На начальном этапе утверждаемость решений нижестоящих судов составляла немногим более 60%, из чего следует, что суды области начинают более внимательно рассматривать подобные дела.

Насущной задачей мы видим необходимость выработки единообразной, основанной на строгом и правильном применении закона судебной практики в Тверской области. И активно работаем над этим. При рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений, суды проверяют законность деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, а потому судья, рассматривающий такие дела, должен знать не только законодательство, но и многие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иных органов исполнительной власти, формы и методы государственного управления в различных его отраслях, административные процедуры. Иными словами, необходима основательная специализация судей, рассматривающих административные дела, на начальном этапе – хотя бы в судах наиболее крупных районов и городов Тверской области.

Но помимо задач в области осуществления собственно судебной деятельности мы не можем не замечать проблемы, выявляющиеся при рассмотрении дел, и хотя суд призван разрешать споры, а не учить органы управления, как нужно работать, не могу не остановиться на этих проблемах.

Всем памятна прошлая зима, когда из-за обилия выпавшего снега было затруднено, а порой и невозможно, передвижение по улицам Твери. Очевидно, что ответственные за уборку снега на улицах не вполне справлялись со снегопадом и со своими обязанностями. За это предусмотрена административная ответственность, установленная ст. 12.34 КоАП РФ. Понес ли кто-либо из руководства департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери или должностное лицо иных организаций, ответственных за состояние наших дорог, такую ответственность? Увы, нет, хотя дело об административном правонарушении было возбуждено в декабре 2012 года, а в мае 2013 года оно было рассмотрено судом.

Не берусь говорить о том, виновны ли были городские чиновники в несвоевременной очистке улиц от снега или нет, но суд был лишен возможности рассмотреть этот вопрос из-за... небрежного составления материалов об административном правонарушении сотрудником прокуратуры, проводившим проверку. Вот так и получается: сначала небрежно относится к своим обязанностям тот, кто должен следить за нормальным состоянием городских улиц, затем тот, кто должен его проверять, а в результате – неудобства и испорченные нервы жителей города, опоздания на работу, травмы и т.д., за которые никто не ответил.

Кстати, проблема оформления дел об административных правонарушениях выявилась не только в этом случае. Без преувеличения можно сказать, что она носит масштабный характер. Приведу цифру, которая это подтверждает. За 2012 год мировыми судьями области, рассматривающими подавляющее большинство дел об административных правонарушениях, было возвращено без рассмотрения 1603 протокола об административных правонарушениях в органы, которые составляли эти протоколы. Закон позволяет осуществлять возвращение протокола лишь в одном случае – когда он составлен с недостатками, препятствующими суду рассмотреть дело.

Наибольшее количество ошибок при составлении протоколов допускается должностными лицами налоговых органов и органов внутренних дел. И далеко не во всех случаях эти ошибки устранимы. Кроме того, возвращение протокола для надлежащего оформления не приостанавливает срок давности привлечения правонарушителя к административной ответственности, в результате чего ряду правонарушителей удается вообще избежать ответственности. О принципе неотвратимости наказания, который, в общем-то, является одним из важнейших средств воспитания должного правосознания, здесь говорить не приходится.

Показательно дело в отношении одного из руководителей управляющих компаний в Твери, которого намеревались привлечь к ответственности за ненадлежащее состояние тротуаров на придомовой территории в зимний период (гололед и всё, что с ним связано). Факт правонарушения был зафиксирован в декабре, а протокол об административном правонарушении был составлен летом следующего года, причем с нарушениями, которые повлекли возвращение его судом в административный орган. Повторно в суд дело поступило... за четыре (!) дня до истечения годичного срока привлечения к административной ответственности. А ведь суд должен еще назначить дело, заблаговременно известить всех участников процесса, которые не всегда, в силу объективных причин, могут явиться в судебное заседание.

В итоге суд не успел рассмотреть дело, и недобросовестный руководитель «ушел» от ответственности. При этом в общественном мнении «крайним» в данной ситуации остался суд, освободивший лицо от ответственности, а не тот орган, который имел возможность в срок и надлежащим образом оформить необходимые документы и направить их в суд. Это, к сожалению, распространенная ситуация, формирующая, в том числе, и негативное мнение у населения о судебной власти, хотя, как видите, суд в данном случае не при чем.

Нередки попытки сделать суд «крайним» и при проведении избирательных кампаний, что подтвердила прошедшая недавно в Тверской области избирательная кампания в представительные органы местного самоуправления. Кстати, при рассмотрении таких дел судам приходится вникать не только в особенности избирательного законодательства, но и в уставные документы партий и общественных объединений.

Например, в Конаковском районе местная партийная конференция членов Коммунистической партии выдвинула список кандидатов в депутаты и, вопреки Уставу партии, не согласовала его с областным комитетом компартии (хотя такое согласование является обязательным и закреплено не только в Уставе Коммунистической партии, но и в учредительных документах партий и объединений). Разбирая жалобу представителей ЛДПР и партии «Яблоко» на решение территориального избиркома, зарегистрировавшего этот список, суду пришлось вникать в особенности внутрипартийного устройства компартии. В результате, после подтверждения обкомом компартии передачи им полномочий по выдвижению списка кандидатов в депутаты местной партконференции, суд счел правильным решение избирательной комиссии о регистрации этого списка. Однако само рассмотрение дела выявило недостатки в формулировках Устава партии и необходимость внесения в него более четких формулировок о правах тех или иных партийных подразделений.

В другом случае суд вынужден был выступить арбитром в споре между членами одной и той же партии, местный комитет которой отозвал из избирательной комиссии список выдвинутых кандидатов. Некоторые из них подали в суд заявления о признании недействительным этого решения комитета, хотя, казалось бы, должны были просто подчиниться партийной дисциплине.

Как видите, о спорах, разрешаемых административной коллегией, можно говорить много. Административная юстиция в России встает на ноги, несомненно, будет развиваться. Тем отраднее, что суды Тверской области и административная коллегия Тверского областного суда активно в этом участвуют. Так, в мае 2013 года на базе Тверского областного суда прошла межрегиональная научно-практическая конференция по актуальным вопросам применения законодательства об административных правонарушениях, в которой приняли участие представители администрации Президента РФ, руководители и судьи судов субъектов РФ в Центральном федеральном округе. На конференции были оговорены многие спорные вопросы применения законодательства и пути их разрешения. Надеемся, что после принятия кодекса об административном судопроизводстве у нас тоже будет возможность обсудить вопросы его применения с коллегами из других регионов.

Мы будем обобщать судебную практику, приводить ее к однообразию, основанному на правильном толковании закона. Недостатки в работе органов управления, административных органов и должностных лиц, которые будут выявляться при рассмотрении административных дел, также не останутся без внимания. Верю, что всё это будет способствовать надлежащей защите прав жителей Тверской области, потому что суд, как образно выразился один из ветеранов судебной системы, это «врач общественной жизни». Добавлю, что этот врач призван не только лечить заболевание, но и устранять причины болезни, чем мы и будем заниматься.

 
КОММЕНТАРИИ К ЗАПИСИ:
Нет комментариев

Оставить свой комментарий

 
ЛУЧШИЕ СТАТЬИ РУБРИК