Слуга народа

 
Бюджетная поэма автор: Алексей Каспржак
Может ли бюджет воспитывать полноценных граждан, руководителей и чиновников, способных самостоятельно принимать решения и отвечать за свою работу? Глава департамента финансов Алексей Каспаржак убежден, что в бюджете Тверской области-2010 заложены воспитательные механизмы.
По крайней мере, сам господин Каспаржак утверждает, что в главном финансовом документе региона удалось прописать антикризисные механизмы, которые будут реально стимулировать бюджетополучателей принимать самостоятельные решения, повышать качество и эффективность работы.
Рассказывая о своем детище – первом бюджете, Алексей Каспаржак, в недавнем времени начальник департамента образования, чем-то напоминает Антона Макаренко с его «Педагогической поэмой». Впрочем, если серьезно, то не так уж плохо, что в области появился чиновник, который воспринимает бюджет не как нечто распиливаемое и размазываемое, а как инструмент воспитания и формирования гражданина. Вопрос в том, насколько этот инструмент окажется эффективным в руках наших чиновников?
 
Государственное управление – не тот инструмент, который производит что-то новое. Государство лишь создает условия, в которых это новое может начать прорастать.
 

– Тверской регион всегда был дотационным. Что в этом году произойдет с финансированием из федерального бюджета?

– Да, мы остаемся дотационным регионом, и я не вижу оснований для заявлений, что мы в ближайшее время перестанем им быть. Необходимо использовать все возможности, в данном случае – безвозмездные поступления из федерального бюджета: субсидии, дотации и так далее. С другой стороны, объем федерального финансирования в силу причин, от нас не зависящих, сокращен. Причем существенно. Было чуть больше 11 миллиардов, будет порядка 7. Правда, это условная цифра, и речь идет о так называемых бесконкурсных поступлениях. Что касается целевых вложений, осуществляемых на конкурсной основе, на условиях софинансирования, например, то задача остается прежней – максимально привлекать эти средства. Однако в проекте бюджета мы поставили цифры, на которые можем рассчитывать реально.

– Кто меньше получит?

– С учетом того, что у нас немного подрастают собственные доходы и падают федеральные, общая расходная часть бюджета 10-го года будет порядка 33 миллиардов. Это на 6 миллиардов меньше, чем в текущем году. Предстоит ужаться в адресно-инвестиционной программе, в строительстве дорог, расходах на аппарат управления. Кроме того, мы вынуждены увеличить расходы на обслуживание долга. Все остальные позиции – примерно на уровне 2009 года.

– В нынешних неблагоприятных условиях существует ли у администрации какой-либо антикризисный бюджетный план и есть ли внятное представление, что будет дальше?

– Здесь все не так однозначно. В 2010 году налоговые и неналоговые доходы Тверской области как субъекта Российской Федерации, даже по самым консервативным прогнозам, вырастут. Не так быстро, как мы бы хотели, но вырастут. Есть инфляция, есть изменения налогового законодательства, которые предполагают увеличение акцизов на слабоалкогольные напитки, горюче-смазочные материалы и так далее. То есть динамика остается положительной, хотя, еще раз повторю, она не такая стремительная, как 2–3 года назад прогнозировал департамент экономики. Поэтому говорить, что у нас все вдруг «упало», – неправильно.

Что касается антикризисного плана, то в бюджете 10-го года заложено несколько принципиальных моментов, которые я считаю инструментами преодоления кризиса.Идеологически он построен так, что все отрасли: и экономика, и социальная сфера, и госуправление находятся примерно в одинаковых условиях. И одинаково испытывают на себе вызовы, сформулированные кризисом. Что это значит? Ресурс ограничен, и нужно, используя новые технологии, производить более качественный продукт или более качественную услугу. Независимо от того, государственная это услуга, муниципальная, социального учреждения или предоставляемая коммерческим сектором.

Например, была замечательная парикмахерская. Сейчас у нее сократилось количество посетителей, а число мастеров осталось прежним. Так вот, каждый мастер, если он разумный человек, ищет, как привлечь клиентов именно к себе – улучшить работу, напоить кофе, улыбнуться не один раз, а три, спросить: «как дела?». И все за те же деньги.

То же самое должно произойти в сфере государственных услуг. Потому что, по большому счету, я, чиновник, являюсь наемным работником. Народ Тверской области нанял меня, чтобы я управлял финансами. И я обязан понимать, что в сегодняшних условиях нельзя увеличивать расходы на государственное управление. Я должен повышать эффективность своей работы, иначе меня отсюда выгонят – и правильно сделают.

– Вы говорите о механизме оценки эффективности использования бюджетных ресурсов, который никогда у нас по-настоящему не работал. Одиозный пример – сельское хозяйство. Дотации год от года росли – по-моему, сумма дошла до миллиарда…

– Так и есть.

– При этом в 2003 году картошки собирали 300 тысяч тонн, а сейчас – 18–20 тысяч, поголовье крупного рогатого скота было более 800 тысяч голов, осталось – 400. Каждый год, несмотря на снижение объемов продукции, количество дотаций росло. Чем меньше скота, тем больше денег! О каких критериях оценки деятельности чиновника и качества государственных услуг можно здесь говорить?

– Их устанавливает губернатор, как главное должностное лицо, во взаимодействии с Законодательным собранием. Когда мы утверждаем бюджет, оценивается, в том числе, и эффективность работы по тому или иному направлению. Где-то субъективно, где-то объективно, где-то выстроена процедура, где-то не выстроена. Своего рода рецензентом распределения средств между отраслями является департамент экономики. На бюджетной комиссии, которой я с некоторых пор руковожу, решения принимаются как раз на основе его экспертных заключений.

 Теперь о сельском хозяйстве. То, о чем вы говорите, – следствие кризиса.

– Но отрицательная динамика отмечается уже несколько лет подряд!

– К сожалению, как их теперь принято называть, «тучные годы» создали ситуацию, в которой руководители хозяйств, в основной своей массе, не задумывались о завтрашнем дне. А по большому счету, и не имели возможности задуматься.

С другой стороны, мы сильно привязаны к федеральным субсидиям. Их нам дают при условии, что мы и сами вкладываем средства. Позиция предыдущих лет заключалась в следующем: вместо того чтобы пойти на непростое, с политической точки зрения, решение и признать, что так работать нельзя, государство пыталось удержать на плаву слаборазвитое «феодальное» производство, которое сохранилось с советских времен. Мы поддерживали несчастную корову, которая производит 2 тысячи тонн молока в год и которая, по западным стандартам, не попадает ни под какое субсидирование. Это неэффективно! Необходимо, и особенно в период кризиса, поменять систему поддержки. У нас, например, 100 хозяйств, пусть из этой сотни 10 пойдут на технологическую модернизацию, закупку племенного стада, которое дает не 2 тысячи, а хотя бы 5. Эти хозяйства и надо поддерживать! Насколько я знаю европейские стандарты, то там следующие требования: минимум 6,5 тонны с одной коровы в год. Только тогда считается, что это нормальная молочная корова, а ее хозяин – эффективный сельхозпроизводитель.

- То есть деньги размазывали просто для того, чтобы удержать существующий порядок вещей, и в итоге ничего не получали. Даже дешевого молока, потому что, например, молоко дотационного «Ратмира» отнюдь не дешевле молока других производителей, продающегося на рынке.

– Я в курсе.

– Каким образом технологически это будет меняться?

– Я не готов отвечать, да и не собираюсь сейчас вам рассказывать, как это произойдет в каждой конкретной отрасли. Я говорю об идеологии бюджета. Она принципиально иная, уходит от задачи, которую мы решали на протяжении последних лет, – выравнивания и поддержания ускоренного темпа роста доходов, который был продиктован внешними условиями, например, ростом цен на нефть. Все везде росло, и мы должны были индексировать зарплату учителя, врача, чиновника, субсидировать умирающее сельское хозяйство, чтобы люди получали доход, соответствующий темпам роста ВВП. Это, собственно, и была главная игла, на которую все подсели, – ускоренный темп роста доходов, возникавший вовсе не потому, что мы модернизируем производство, внедряем новые подходы и технологии. Используем все то, что называется инновациями. Мы их не искали.

– И не создавали.

– Как только в какой-либо отрасли темп роста расходов снижался, поднимался крик: «Нас обидели!» Обидели сельское хозяйство, обидели всегда обиженную социальную сферу, обидели чиновников – не подняли им зарплату. Сегодня мы от этого отказались. Сказали: нигде ничего повышать не будем. Будем создавать условия, чтобы при технической модернизации, росте производительности труда вы смогли сохранить уровень вашего достатка или зарабатывать больше.

Мы доказываем Минсельхозу, что область сама должна выбирать направление субсидирования, а согласовывать только программу развития сельского хозяйства. Потому что у каждого региона своя специфика. Если где-то выгодно развивать семеноводство и растениеводство, то, например, в Тверской области лучше заниматься животноводством. А кукуруза здесь расти все равно не будет, сколько бы мы ее ни субсидировали.

Получив свободу в определении набора субсидий, мы сможем сделать акцент на техническую модернизацию. Это крайне важно, поскольку в настоящий момент мы не имеем собственной инфраструктуры переработки, хранения и сбыта сельскохозяйственной продукции, а это – необходимое условие для…

– …рентабельности бизнеса.

– Именно. Мы производим в пустоту, не обращая внимания на конъюнктуру рынка. У нас нет переработки молока, нет инфраструктуры, позволяющей сделать продукт, которым можно торговать в госзаказе. Потому что госзаказ подразумевает соблюдение ГОСТов. Нельзя детям в школе пить непастеризованное молоко, а у нас за редким исключением нет переработки, которая давала бы этот уровень качества.

То же в социальной сфере и в предоставлении государственных услуг. Мы должны бороться не за увеличение общих расходов на социалку или фонд оплаты труда. Все это можно наращивать бесконечно. Мы должны поставить перед собой простую цель – благосостояние человека, который эффективно работает.

– Люди спокойно сидели на финансировании, которое год от года росло. А сейчас вы им говорите: так больше нельзя, шевелитесь, меняйте штатное расписание, внедряйте новые технологии. В честь чего? Неважно – чиновник или директор. Откуда он вдруг возьмет новые идеи?

– Я понимаю, о чем вы говорите, и принципиально с вами не согласен. Когда ребенок рождается, он не готов к жизни, но при этом живет. Он как-то осваивается, в том числе с помощью других. Он познает себя, определяет и реализует свои возможности. Знаете, как в том анекдоте: что делать с детьми, помыть или новых нарожать? Видимо, новых нарожать у нас в ближайшее время не получится, а создать условия, чтобы маленькие граждане нашей области по-другому думали, росли в новых условиях, – необходимо. Я считаю, мы просто недооцениваем потенциал каждого конкретного человека.

– Какие инструменты раскроют этот потенциал?

– Делегирование ответственности, других нет.

– В чем это делегирование будет заключаться? И какова цена свободы? Предположим, чиновники не справляются – что тогда?

– Финансово-экономические механизмы в социальной сфере подразумевают принципиально иной уровень ответственности каждого хозяйствующего субъекта или руководителя учреждения. Раньше у нас все директора были, если можно так сказать, «художественными руководителями». Худрук – очень важный человек, но желательно, чтобы при нем был нормальный директор, если мы про театр. Если про школу, то кроме главного учителя должен быть управленец. Кроме главного врача – видите, он и называется «главный врач» – необходим специалист, способный администрировать. Некоторые успешно это совмещают. Но не все.

На уровне муниципалитетов. Невероятно, но факт: никто никогда не занимался или очень мало кто занимался программированием развития муниципального образования. Сегодня, когда мы обсуждаем межбюджетные отношения, главы говорят: слушайте, сколько мы будем марать бумагу, писать программы, мы ничем другим не занимаемся. То есть в их понимании программа, разработка перспективы – это ничто. Речь идет на самом деле о дикости полнейшей! Об отсутствии делегирования полномочий на муниципальном уровне, авторитарности управления. Хорошо, если глава умный, пытается разобраться. А если он не понимает, то как в этом муниципалитете расходуются средства!

На региональном уровне до недавнего времени органы исполнительной власти являлись некими методическими сопроводителями исполнения бюджета, который разрабатывался и администрировался фактически другими структурами. Сейчас мы пытаемся сделать так, чтобы органы исполнительной власти проводили свою политику и доказывали целесообразность принятия решений.

Процесс децентрализации системы идет непросто. Представьте: сидит собака, которую дрессировали, чтобы она исполняла команды. Она смотрит на своего хозяина и ждет, когда он ей кинет палку, прикажет сидеть или бежать. А тут вдруг ей говорят: думай и делай то, что считаешь нужным. Не совсем корректный, но достаточно характерный пример. Много ли у нас людей, которые дома в момент кризиса задумались, как изменить и приспособить свои расходы?

– В России не только рядовые граждане, но и правительство действует на авось.

– Авантюризм и надежда на авось играют с нами плохие игры. Мы еще с пренебрежением относимся к экономии, считаем, что это неприлично, что свет и воду выключать не нужно. Но, люди дорогие, это же все денег стоит!

– Откуда, к примеру, в том же сельском хозяйстве возьмутся эффективные собственники, у которых есть реальная программа развития?

– А выбора не будет. Бюджет-2010 выглядит следующим образом: если ты ничего не делаешь, для начала – хотя бы формально, – денег не получишь. Если не написал программу развития, субсидию на выравнивание, которая является необходимой частью для реализации твоих полномочий, не получишь.

– Заявки уже поданы? Программы написаны?

– Какие-то зачатки этого есть.

– Это общие слова?

– Как общие слова?! Зайдите на сайт департамента образования, там вывешена программа развития всех муниципальных систем образования Тверской области. Про здравоохранение пока не знаю, но с будущего года это направление будет курироваться департаментом финансов, так что я этим займусь.

Понимаете, английская система образования, например, построена на том, что каждый ученик должен научиться писать тексты. Экзаменаторов интересует не то, что ты подумал или сказал, или как ты посмотрел, а то, что написал. В лоне текста рождается авторство. Вот и мы будем стараться, чтобы каждый человек стал автором своей жизни, каждый глава стал автором развития своего муниципалитета. Пусть это будет плохая программа, но она должна пройти согласование в представительных органах, ее должны обсудить, принять, опубликовать. Например, инвестиционный совет Тверской области работает следующим образом: на него не приходит инвестор и не говорит: я такой хороший, у меня такой-то бренд, я буду делать это, это и это. Инвестор приносит свой бизнес-план.

– Я как-то разговаривал в Торжке с мэром Игнатовым. Торжок не дотационный город...

– Не сильно дотационный.

– Он говорил: я не могу нормально планировать свой бюджет, потому что не знаю, сколько из перечисленных городом в областной бюджет средств вернется обратно – 20 миллионов или 40. Как ему писать муниципальную стратегию?

– Это лукавство.

– Мэры знают, что и сколько?

– Конечно. Каждый муниципалитет знает свою доходную часть. Знает ее заранее. Вот у меня лежат таблицы, определяющие доходную часть каждого муниципалитета, здесь их 43 штуки. И каждый муниципалитет знает, что с ним будет. При департаменте создана рабочая группа по межбюджетным отношениям. Чуть ли не каждый месяц, а иногда и по 2 раза в месяц, встречаемся с главами, обсуждаем объемы финансовой помощи, ее структуру и способ доведения до муниципальных образований. Все знают, как распределяются налоги: какие идут в региональный бюджет, какие – в федеральный и какие – в местный.

– Будем считать, что это просто жалоба на жизнь.

– Да нет, это вечная тема – найти миллион причин, чтобы ничего не делать. Еще раз повторю: мы крайне нецивилизованны с точки зрения процедур. Почему практически каждый европеец опирается на выстроенные процедуры, порядки, законы и понимает, что это высшая ценность его социума? Мы же считаем, что можем ускорить время и не тратиться на создание тех или иных общественных институтов.

– Получается, что сегодняшняя вертикаль власти не позволяет собачке, о которой вы говорили, стать человеком?

– Это же идеологема, прикрытие. На самом деле, политика последних лет, за редкими исключениями, хотя достаточно существенными и значимыми, была направлена на повышение роли каждого индивидуума в жизнеустройстве. При этом, исходя из ментальных традиций России, была выстроена некая идеологическая вертикаль, которая помогает человеку адаптироваться к новым условиям.

– Поговорим о другом. Целевая программа поддержки развития малого предпринимательства на территории Тверской области… Что с ней?

– Сохранилась и не уменьшилась. Она и ряд субсидий предприятиям, которые выходят на рынок, создают новые производства, занимаются технической модернизацией.

– Предоставление компенсаций по процентным ставкам?

– Думаю, даже будет увеличено относительно прошлого года. Вопрос в другом. Например, есть одно предприятие, которое производит определенную продукцию, плохую и дорогостоящую, которую потребители в Тверской области не покупают. Когда его руководитель говорит, что мы мало субсидируем его в этой части, мы на это обращать внимания не будем.Когда же он диверсифицирует бизнес, например, начнет производить конкурентоспособную продукцию, технологически перевооружит производство, запустит новую линию, мы эту линию будем поддерживать. На уровне регионального бюджета будем создавать условия, при которых все должны ориентироваться на техническую модернизацию, на поиск новых решений. То же и в структуре управления администрации области: увеличивать финансирование не будут, объем зарплаты останется прежним. Если хотите, чтобы зарплата чиновника росла, – предлагайте структурные изменения, сокращайте количество людей, выплачивайте премии, исходя из результатов. Все открыто, возможности есть.

– Условно говоря, это первый бюджет Алексея Каспржака?

– Верно.

– Были проблемы при его подготовке?

– Скажем так: степень участия и понимания всех субъектов бюджетного процесса еще была недостаточно высока. Процесс работы над бюджетом до недавних пор был настолько закрытый, что, по большому счету, никого особо не интересовал. Поэтому были два варианта: либо переписать старое, либо сделать так, как того требуют новые условия.

Под каждой цифрой должна быть идеология или идея, по крайней мере. Я надеюсь, мне удалось инициировать процесс конструктивного обсуждения и в большинстве цифр найти разумное зерно.

– То есть, с одной стороны, все хотят получить от бюджета как можно больше, но при этом…

– …не участвовать в процессе разработки. Легче пользоваться методами некоего публичного давления: депутат что-нибудь скажет, руководитель какой-нибудь отрасли скажет, что все не так – чем поработать в момент формирования бюджета. Я ожидал, что это будет, помню себя, защищавшего бюджет образования в прошлом, в департаменте образования. У меня никогда не было проблем, и сейчас понимаю, почему. Потому что активных субъектов бюджетного процесса крайне мало. Слава Богу, по некоторым направлениям мы нашли активных партнеров. Например, в дорожном строительстве логично выстроили схему финансирования, сказав, что следует сохранить существующую транспортную инфраструктуру, поэтому расходы на содержание дорог не уменьшаем, но при этом не будем строить новые дороги, потому что у нас не хватает бюджетных ассигнований.

Вообще, я понимаю, что этот бюджет – не самый совершенный, не самый лучший, и надеюсь, что мой лучший бюджет – впереди. Но я точно знаю, что буду стараться сделать так, чтобы бюджетный процесс был открыт, и в нем было много точек роста. Это же хорошо, если человек уверен, что он лучше знает, как нужно потратить какое-то количество денег в рамках бюджета. Общие замечания, которые не несут никакого содержания и не предполагают технологии реализации, меня не интересуют. А если увижу новую эффективную технологию, готов дать ей зеленый свет. У нас так мало людей, которые способны преобразовывать что-либо в себе, вместе с собой, в своей отрасли, что на каждого молиться надо!

– Число людей, желающих потратить бюджет, всегда будет огромным, а вот людей, приносящих в него деньги…

– Мне кажется, что государственное управление – не тот инструмент, который производит что-то новое. Государство лишь создает условия, в которых это новое может начать прорастать. Существует достаточное количество обсуждаемых и в разной степени реализуемых проектов. Мы должны сделать так, чтобы те, кто что-то по-настоящему производит и хочет расти, получили больше шансов. Но приоритеты сформулированы в несколько другой плоскости – плоскости создания условий равного понимания глубины и сложности экономической ситуации в регионе.

По большому счету, даже построив сегодня 10–15 сильных производств, мы задачу завтрашнего дня не решим, а всего лишь залатаем дыры. Нам нужны совершенно другие вещи. И они рождаются, как ни странно это звучит, когда мама с папой на кухне обсуждают бюджет семьи, когда старики не стоят в изнуряющих очередях при получении какой-нибудь справки, когда ты получаешь качественную услугу в системе здравоохранения, когда тебя все-таки немножко уважают. Наверное, именно в этом задача государства. Чтобы на протяжении долгого времени человек себя уважал и чувствовал собственную ценность. Не правда ли?

Интервью: Константин Соломатин

Подготовка публикации: Михаил Ершов

 
КОММЕНТАРИИ К ЗАПИСИ:
Нет комментариев

Оставить свой комментарий

 
ЛУЧШИЕ СТАТЬИ РУБРИК